■核心提示
8月17日下午，一台挖机在迎宾路作业时，不慎将地下天然气管道挖破，溢出的气体呈井喷状态泄漏，所幸消防官兵及时赶到控制了险情。
无独有偶。就在事发数天前，崖城镇中心渔港码头的地下网线被施工队“腰斩”，令人不解的是，每次接好后不久又会被挖断，附近居民对此颇有怨言。
这两起因施工导致的地下管线受损事件并非孤例。近年来，随着三亚城市建设的不断加快，供气、供水、供电、通讯等地下管线时常遭挖掘、钻探等外力破坏，给居民生活和企业生产经营带来严重影响。
那么，地下管线为何频频“受伤”？
连日来，本报记者深入调查了解到，工人野蛮施工、施工单位和地下管线所属单位沟通不畅、主管部门执法权责不明晰、城市地下管网缺乏有序统一管理是导致类似事故频繁发生的主要原因。
a.现状：地下管线“伤不起”挖断后给企业居民造成不便
对于家住在金鸡岭社区的符贵华一家而言，最近的一次停电令他郁闷不已。“足足停了2天，家里热的像蒸笼一样，根本没法待。”令符贵华没有想到的是，这起停电故障竟源于一台挖掘机将地下10千伏电缆线挖断所致。
而就在不久前，类似的停电事故再度上演。在凤凰路与迎宾路交汇处的阳光保险项目工地上，施工机械将地下电缆拦腰斩断，导致附近一小区数百户居民遭遇停电之苦。
据海南电网公司三亚供电局统计，仅今年1至7月，外力破坏导致的停电事故多达45起，其中有25起是因地下电缆被挖断所致。“对企业而言，受损的不仅是电力设施，更是用户的信任。”一名相关负责人表示，由于被挖断的电缆深埋地下，抢修需耗费一定时间，一些不了解实情的市民往往抱怨不已。
被挖断的不仅是电缆。记者从三亚市公安消防支队了解到，几乎每年都会接到天然气管道被挖的警情。据介绍，天然气为无色无味易燃气体，遇火源、热源有爆炸危险，人吸入高浓度的天然气可导致窒息死亡。“接到报警后，我们会紧急疏散周边群众，并用喷雾水枪对泄漏点周边进行稀释。”一消防官兵说，燃气公司会配合消防部门关闭泄露的管道阀门，直至危险彻底消除。
“事故虽然没有造成人员伤亡，但对居民用气还是造成一定影响。”三亚长丰海洋天然气供气有限公司技安部经理苏学平告诉记者，几年前，一台挖掘机将天然气主管到支管的连接部位挖断，导致全市天然气供应出现紧张。
和天然气管道一样，埋藏在地下的还有通信光缆、供水管道。然而，这些维系城市正常运转的地下管线，有时却显得十分脆弱。
b.探因：地下管线“很受伤”源于野蛮施工沟通不畅
天然气管道被挖破、供水管道被挖断、千伏电缆被腰斩……这些一个个看似孤立的事故其实并非想象的那么简单。随着采访深入，我们发现，工人现场野蛮施工、施工方在开挖前和地下管线所属单位沟通不畅、主管部门执法权责不明晰、地下管网缺乏有序统一管理是导致地下管道频繁“受伤”的症结。
震耳欲聋的轰鸣声中，重达数吨的挖掘机挥动着巨铲向地下掘进，不一会功夫，一个深约1米的土坑便已成形，这是记者日前在金鸡岭路一处工地上看到的一幕。驾驶挖机的是一名20多岁年轻人，交谈中记者得知，在开挖时他们不会过多考虑地下管线，“如果有地下管道，业主单位会提前告知，否则我们也不清楚”，这名挖机手透露，曾在开挖时碰到地下管线，“好在我及时发现，要不可就闯了大祸，毕竟谁都不愿挖破地下管道。”
连日来，记者走访解放路、凤凰路、迎宾路等多处地下开挖施工现场发现，施工方对地下管线保护意识普遍不强，有的业主单位不重视查清“地下”状况，也不愿意拿出专门资金用在“地下”程序上。“我们就算知道地下有管线，也会采用挖机开挖。”一挖机班组负责人坦言，相比人工开挖，用挖掘机更加节省成本，“只要足够小心，就不会碰到地下管线”。
然而，事实上却并非如此。
“很多情况是操作不当引起的。”苏学平曾多次参与天然气管道被挖事故处置，他告诉记者，在挖机锋利的铁铲下，即使钢制天然气管道也显得十分脆弱。由于天然气管道为压力管，埋深距地表一般仅为0.8米至1米，挖机在作业时稍有偏差便会挖破管道。
尽管在天然气管道上方都会有天然气管道标识牌，但施工方往往在地表清理时将标示物破坏，在地表清理完成后未能及时恢复天然气管道专用标识，以至于在后续开挖过程中，挖机手无法准确辨别管道具体方位，有时只能凭感觉和运气挖掘，最终酿成事故。苏学平告诉记者，在其它建设施工中，依然存在施工单位野蛮施工挖坏天然气管道的现象，“希望各施工单位在以后的施工中能吸取教训，加强管理，避免此类事故再次发生。”苏学平说。
与天然气管道相比，因野蛮施工导致的电缆线被挖断现象更是屡见不鲜。“老城区的地下电缆基本上都是直埋，由于没有电缆沟保护，在开挖时更易受到破坏。”海南电网公司三亚供电局一名技术人员表示，有时每月会接到数起电缆被挖断事故，其中多数为施工方对地下是否埋有电缆并不知情。
“除了市政工程外，其余的地下开挖工程，施工方很少与我们提前沟通。”在海南电网公司三亚供电局，记者了解到，由于施工方和地下管线所属单位沟通不畅，施工方盲目开发造成的管线挖断事故较普遍。
据海南电网公司三亚供电局有关负责人介绍，只要施工单位提前发函了解地下电缆线走向等情况，公司都会无条件给予帮助，“如果施工单位在开挖时需要供电技术人员参与，我们通常也都会安排。”该负责人说，但目前的状况是，直到接到电力线路故障后，供电部门才发现是电缆线被挖断了。
对此，三亚中法供水管网管理科陈科长深有体会。“我们为了避免施工单位挖破供水管道，只要他们来函请求帮助的，即便再忙也会抽人过去指导，但目前主动询问地下管线走向的施工单位少之又少。”陈科长告诉记者，几乎每个月都会接到近10宗供水管道被挖破的投诉，很大一部分是因沟通不畅引起的。
c.困境：管线规划未统一出现事故难处罚难管理
地下管线被挖破，给居民生活和企业生产经营带来不便和损失，对此施工方难辞其咎，但由于主管部门执法权责不明晰，出现事故后，施工方往往支付一定数额的维修经费后一走了之，并未承担相应的处罚责任。
以天然气管道被挖事故为例，按国务院《城镇燃气管理条例》第五十条规定，未与燃气经营者共同制定燃气设施保护方案，采取相应的安全保护措施，从事敷设管道、打桩、顶进、挖掘、钻探等可能影响燃气设施安全活动的，由燃气管理部门责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，对单位处5万元以上10万元以下罚款，对个人处以5000元以上5万元以下罚款。
记者从三亚长丰海洋天然气供气有限公司了解到，作为企业只能要求挖破管道的一方赔偿损失，但无权进行处罚。那么，哪些部门可以行使执法权？
在市住建局，一名部门负责人表示，住建部门对市政天然气管道有行业管理职责，但由于没有处罚权，无法对破坏地下管道的企业进行处罚。
在市安监局，一名相关负责人告诉记者，对于天然气管道被挖引起的安全生产事故，安监部门没有直接处罚权，但会责成行业主管部门对事故责任单位整改并将处罚意见提交市政府。“目前我们有责令施工企业整改，但还没有处罚过。”该负责人透露。
在市综合行政执法局，记者了解到，作为法律授权的执法部门，有权对破坏市政道路设施的行为进行处罚，比如，某一施工单位在未取得施工许可证和挖掘许可证（下简称“两证”）的前提下开挖，市综合行政执法局有权对其进行处罚，但如果施工单位具备“两证”，在开挖过程中将地下管线挖断，则主要由管道所属行业主管部门进行处罚。从目前来看，涉及天然气管道被挖破的举报投诉较少，也很少进行处罚。
市住建局市政公用建设科一负责人表示，目前全市地下管网尚未形成统一的监管部门，供水、供气、供电、通信等地下管线涉及住建局、水务局、安监局、综合行政执法局等多部门，此外，更有多达数十家管道所属单位和运营企业。“有的施工企业过来查询地下管线走向，我们提供的信息十分有限。”该负责人称，由于缺少城市地下各类管网分布查询平台，一些有意查询相关信息的施工单位只能在市城建档案馆调取既有资料，但许多管线分布信息大都年代久远，尚未更新，有的管线上方地形地貌已发生变化……给施工增加了不小的难度。
此外，正是因为全市地下管网尚未统一纳入规划，地下管道运营企业各自为政，同一条线路重复开挖现象较为普遍。
d.破题：“治愈”管线“伤痛”考验城市管理智慧
如果说，地下管线频频被挖是城市快速发展中暴露出的难题，那么如何破解这道难题则考验着城市管理者们的集体智慧。令人欣慰的是，采访中我们听到更多的是富有理性、建设性的建言和部门企业的积极行动。
沟通是避免地下管线被挖事故的关键。“目前往往是被动沟通，没有形成良性机制。”市住建局有关负责人表示，在一些大城市，项目动工开挖前，业主单位必须将水、电、气、电信等涉及地下管道的单位技术人员请到现场，查清所有地下管道的走向，避免挖坏管道。三亚可以借鉴这种模式，把“管线交底”作为施工许可的必要条件。
“目前我们已要求供水、供电、供气、通讯等管线产权单位报送管线布局等相关信息。”市住建局市政公用建设科负责人表示，地下管线频频被挖现象已经引起该局高度重视，据透露，这些最新的管线分布信息将全部归入城建档案馆，最大限度地为施工单位开放和应用。与此同时，及时采集新建的地下管线数据，建立健全地下管网档案资料，并全部纳入数字化管理平台信息库，形成城市管网地理信息系统，实现地下管线信息资源共享。
有专家提出，造成地下管网频繁被挖坏的重要原因之一是管线分布错综复杂，而解决此类问题最根本的办法，是设立地下“公共走廊”，即在地下留设一个大沟道，集中将主要的水、电、气、电信管道设置其中，克服地下管网日益密集给施工建设带来的不便。这种“地下城市管道公共走廊”，能有效改变地下管道各自为政的状况，已被国外发达国家广泛采用。对此，市住建局有关负责人称，将尽快研究这一措施在三亚实施的可行性。
多头管理地下管网弊端已然显现，对此，我省著名经济学专家王毅武认为，参照城市管理的相关经验，三亚市可效仿其他城市，设立“地下管网综合协调管理部门”，对水、电、气、电信等地下管道进行综合规划、管理和保护，改变多头管理的现状。
在对城市地下管网监管的同时，还需强化城市地下管网审批程序管理和日常监督检查力度。省五届人大代表、市人大常委会副主任蒋明清曾在省“两会”上建议，三亚市尽快组建地下管网综合行政执法队，经常组织开展综合执法检查活动，依法处理管网建设中的违法违规行为，加大对诸如擅自开挖道路、施工不文明等行为的监管、查处、处罚力度，进一步强化对地下管线建设的有效制约和处罚措施。