城市建设专项资金使用不当，未来可能会进行处罚。
近日，财政部、住建部联合印发《城市管网专项资金绩效评价暂行办法》（下称《暂行办法》），对城市管网以及海绵城市专项资金的绩效评价作出详细规定。这意味着，在城市管网和海绵城市建设中财政部、住房城乡建设部等有关部门，根据绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对专项资金支出的经济性、效率性和效益性进行客观公正评价。
笔者注意到，绩效评价结果将作为专项资金奖罚的重要依据。财政部按照绩效评价结果，通过调整专项资金拨付进度和额度等方式。绩效评价为“优秀”的试点城市，按规定全额拨付资金，并按拨付基数的10%给予奖励；“较好”及“合格”的全额拨付资金；“不合格”的适用退出机制，并收回全部已拨付的资金。
加强中央对地方的专项转移支付考核
济邦咨询董事总经理张燎表示，《暂行办法》的出台并非“亡羊补牢”，而是中央对地方专项转移支付管理方式的改变。
在去年12月30日公布的《中央对地方专项转移支付管理办法》（下称《管理办法》）中，对于专项转移支付也有明确定义。专项转移支付是指中央政府为实现特定的经济和社会发展目标无偿给予地方政府，由接受转移支付的政府按照中央政府规定的用途安排使用的预算资金。
“一直以来，中央对地方的转移支付主要分为一般性转移支付和专项转移支付。以前专项转移支付存在一个问题，就是种类很多，大大小小各类不胜其烦，但很多通过专项转移支付的形式到了地方，使用效果并不佳，反而为地方寻租和腐败提供了‘温床’。因此，预算法的一个改革的方向就是要增加一般转移支付，缩减专项转移支付。”张燎指出，中央仍旧保留了一些重大专项转移支付的资金使用，《暂行办法》中提到的地下管网和海绵城市建设是为数不多的，仍需要加强管理的专项转移支付形式。
“一般性转移支付不规定具体用途，而专项转移支付规定了具体用途。完善转移支付制度，关键是要科学设置、保持合理的转移支付结构，坚持一般性转移支付为主体、从严控制专项转移支付，有利于调动地方积极性，提高资金使用效率。”上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建认为。
根据《管理办法》，按照事权和支出责任划分，专项转移支付分为委托类、共担类、引导类、救济类、应急类等五类。设立专项转移支付应当同时符合以下条件：有明确的法律、行政法规或者国务院规定作为依据；有明确的绩效目标、资金需求、资金用途、主管部门和职责分工；有明确的实施期限，且实施期限一般不超过5年，拟长期实施的委托类和共担类专项除外；不属于市场竞争机制能够有效调节的事项。
因此，在这种背景下，《暂行办法》的出台加强对城市管网和海绵城市的绩效考核，就显得恰逢其时。
北大环境学院E20联合研究院副院长薛涛也对中国经济导报记者透露，城市管网和海绵城市建设因为尚属于这几年政府发展中遇到的新问题，之前只是考虑资金使用是否符合相关规定，项目通过验收即可。但是对于资金绩效考核，并不明确。
以2015年为例，在城市管廊建设方面，财政部和住建部确定了10个城市纳入地下综合管廊试点范围，分别是包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、十堰、长沙、海口、六盘水、白银。 中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。
而在海绵城市建设方面，财政部、住建部、水利部也将2015年海绵城市建设试点确定在如下城市和地区中：迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、南宁、重庆、遂宁、贵安新区和西咸新区。试点城市将连续3年得到中央财政给予专项资金补助，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元，对采用PPP模式达到一定比例的，还将按补助基数奖励10%。
“城市管廊、海绵城市这类东西，作为试点示范项目来说，本身应该有绩效评估体系，通过评估的方式来实现绩效监管，这是一个必然的过程。”薛涛如是说。
真正“落地”还有待时日
据了解到，关于海绵城市试点，住建部此前发布通知要求试点城市建设主管部门从2016年4月起，要在信息系统中填报海绵城市建设项目包基础信息，每月5日前要填报上月海绵城市建设项目包的建设进展情况，直至该项目包内的项目实施完毕。
“从目前的情况来看，城市管廊也好，海绵城市也罢，试点城市数量都不多，这相对于全国600~700个地级市的体量来说相距甚远。因此，目前海绵城市和城市管廊建设并未像污水处理厂或者垃圾焚烧厂在全国开展得红红火火。”张燎认为。
但是，在张燎看来，城市管廊和海绵城市不同于以往的PPP项目，都属于系统工程，需要前期做好规划，对设计方案做好论证研究，在项目工程建设方面，不能操之过急，否则容易出现浪费。
此外，受访人士也指出，当前地下管廊和海绵城市建设即便有了绩效考核的标准，当下在商业模式的建立上，也存在较大困难。
张燎认为，城市管廊和海绵城市商业模式的建设理论上比较清晰，就是政府按效付费。但在操作层面上，对于这个效果的描述和监测监管存在较大难度。
以海绵城市为例，在去年住建部印发的《海绵城市建设绩效评价与考核指标（试行）》中，将年径流总量控制率作为一个非常重要的指标，试点城市需达到75%才能算合格。
“但问题是，海绵城市是一个非常庞大的项目包建设。这些项目包建设了以后，是不是真能对径流量控制率产生影响？这不是单个项目的问题，而是整个系统解决问题的能力，这对于企业来说，难度又‘更上一层楼’。”张燎认为。
此外，有业内人士此前透露，此前关于城市地下管网和海绵城市建设专项资金，地方政府在拿到资金后，仅仅用于单个项目建设。并未进行配套资金和相关项目的招标。
“不少地方政府在地下管网和海绵城市建设上，缺乏运营的概念。中央资金也很难设计出比较好的运营模式。这就容易导致资金在使用中出现最大程度发挥作用的现象。”薛涛认为。
绩效考评应培养专业的评估队伍
张燎认为，为了解决此前专项转移支付中出现的“严进宽用”的问题，此次《暂行办法》的出台，意味着中央政府对地方政府在地下管网和海绵城市建设中会进行更加严格的绩效考核。而这种中央对地方的考核，未来需要和PPP项目考核进行对接。“毋庸置疑，地下管廊和海绵城市建设中，PPP模式项目占了很大一部分。那么这意味着地方政府也要对社会资本进行考核，这种考核的压力会逐渐传导下去。而项目层面的绩效考核标准，也需要结合住建部或者财政部对城市绩效考核的标准，可能会更具体细化，但是要进行呼应。总之，这种考核也对社会资本的进入提出了新的要求。在这种情形下，中央、地方以及社会资本之间这种按效付费、赏罚分明的绩效考核体系就形成了闭环。”
但是在实际考核中，张燎指出，为了保证监测监管的公正有效。在进行绩效考核时，要避免由实施方单方面汇报，最好能由专业的第三方去进行评估考核。目前来看，对于试点城市的绩效考评，可以由相关部委组织专家评审团进行考评。但在未来，地下管网和海绵城市建设工作大面积铺开后，全国几百个城市，仅靠专家组去进行评估监测，是不现实的。因此需要培养发展大量专门的第三方机构去进行绩效评估。
“监管能力建设和监管力量的加强，才能真正使得绩效考评、按效付费真正落到实处，变成‘长牙齿的老虎’。”张燎强调说。 作者：陈阳