2026年是“十五五”开局之年，地下管网建设改造正式纳入国家“六张网”核心布局。4月召开的中央政治局会议明确提出加强水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网等规划建设，5月国务院常务会议作出更为精准具体的部署。国家发展改革委已明确将抓紧出台“六张网”相关规划和实施方案。
在六大基础设施体系中，城市地下管网是县域落地条件最好、存量资产最集中、政策资金支持最明确、信贷可操作性最强的领域。据测算，“十五五”时期全国地下管网建设改造预计投资约5万亿元，建设改造约77万公里。其中，燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里。
面对万亿级市场窗口，区县如何谋划？城投如何介入？哪些业务能做、哪些要慎做？本文结合最新政策动态与实操经验，逐一拆解。政策红利密集释放：地下管网迎来“黄金窗口”
（一）超长期特别国债：1600亿定向支持
2026年，国家通过超长期特别国债安排1600亿元专项支持城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造，比上一年增加250亿元。国家发展改革委明确表示，将在“两重”建设中继续安排超长期特别国债资金，对城市地下管网建设改造项目予以加力支持。
（二）中央预算内投资：970亿城市更新专项
2026年中央预算内投资安排城市更新专项资金970亿元。地下管网是城市更新的重要抓手，相关目标已纳入《城市更新“十五五”规划》主要指标。
（三）地方政府专项债：4.4万亿中的倾斜方向
2026年新增地方政府专项债4.4万亿元，预计约30%投向城市基础设施领域。地下管网改造是专项债重点支持领域，城市供水、供热等基础设施品质提升均在其中。
（四）新型政策性金融工具：8000亿撬动长期资金
2026年国家发行新型政策性金融工具8000亿元，由国开行、农发行、进出口银行发起设立专项基金。国开行、农发行可提供最长30年的中长期低息贷款，与国债、专项债搭配使用。
（五）投融资机制持续完善8月25日，国家发展改革委召开“六网协同”协调推进工作会，专题研究完善“六张网”多元化投融资模式，分类细化财政、金融、投资、价格等支持政策。据初步估算，2026年“六张网”及相关重点领域建设投资规模将超7万亿元。区县谋划三原则：合规是底线，现金流是生命线
地下管网长期被视作纯市政公益项目，过往模式多为政府委托代建、财政拨付工程款，对应的融资往往依托城投主体信用发放流动资金贷款，极易形成隐性债务，当前已不可持续。纳入“六张网”框架之后，项目谋划逻辑必须重构：从“工程代建思维”转向“资产运营思维” 。
原则一：区分属性，分类打包
纯公益、无收费来源的管网清淤、应急维修等工程，不能单独申报中长期项目贷款，优先由一般公共预算统筹；具备使用者付费的管网改造、一体化运维作为核心包，少量配套公益内容可适度打包，但不能让公益部分吞噬全部现金流，保障项目本息覆盖水平。纯公益无收益项目不可单独申报专项债。
原则二：手续完整，完成入库立项、用地、规划、环评、可研、实施方案、收益与融资平衡方案等材料齐备，优先纳入地方“六张网”重大项目储备库，争取对接超长期特别国债、中央预算内投资、专项债支持。未入库、手续不全的项目，很难获得政策性资金，银行配套贷款准入难度极大。国务院常务会议特别强调“注重统一规划”，推动各地破除部门壁垒，实施多网协同改造，力争“一次开挖、多网更新”。
原则三：严禁财政兜底还款
不得出具任何形式担保承诺、补贴兜底文件。还款来源优先为水费、污水处理费、燃气服务费等使用者付费收入。政府可提供运营补贴，但应一视同仁，补行业不补项目。具体项目不得因实施城市更新形成新的地方政府隐性债务。四层资金拼盘：区县怎么搭？
成熟的县域地下管网准经营性项目，标准拼盘结构为：资本金+政策性银行中长期项目贷款+商业银行配套融资+退出与滚动投入。
第一层：资本金筹措——拼盘的基础资本金一般不低于项目总投资20%。实操中建议优先组合“上级政策性资金+国企自有资金”，减少本级财政新增出资压力。国企自有资金：区县国企自有经营性收益结余，可合规用作新项目资本金，银行认可度最高专项债作资本金：地下管网改造是专项债做资本金的支持领域，需编制收益融资平衡方案超长期特别国债：期限更长、成本更低，优先投向存量管网更新、漏损治理等补短板项目
中央预算内投资：补贴性质资金，作为资本金补充，降低整体融资成本
第二层：政策性银行中长期项目贷款
国开行、农发行是地下管网融资主力，期限15–25年匹配管网资产折旧周期，利率偏低。准入偏好：入库的“六张网”项目、配套专项债/特别国债资本金、具备持续使用者付费、实施主体具备管网运营经验。采用有限追索项目融资，依托经营权、收益权质押增信，不再依赖平台母公司全额担保。
第三层：商业银行配套融资
国有大行、股份行、本地城商行、农商行可提供中长期配套项目贷款、经营性周转融资、供应链金融、投行与盘活业务、结算与资金监管等一揽子综合服务。银行风控关注点：项目本息覆盖倍数一般要求≥1.2；存量管网项目要核查历史收费数据、水价调整机制、特许经营协议等。
第四层：退出与滚动投入地下管网属于基础设施REITs适配资产。项目稳定运营、形成持续收费现金流后，可推动水务、污水管网基础设施REITs发行，回笼资金滚动投入新一轮改造，构建 “投—建—运—退”良性循环。城投如何介入？能做与慎做的边界
（一）哪些能做——重点方向实施主体优先本地水务、市政公用类国企。传统城投平台若无成熟运营团队，建议联合专业运营方合资实施，避免“重建设、轻运营”。优先方向：老旧供水管网更新改造（改造后漏损率须降至10%以内）污水管网雨污分流改造（以排水分区为单元系统规划）城乡一体化污水收集燃气老旧管线更新（优先支持运行超20年或材质落后管道）管网漏损治理智慧管网监测平台配套片区管网一体化运维
项目门槛： 超长期特别国债要求县级项目投资≥1000万元；专项债要求收益自平衡，覆盖倍数≥1.2。
（二）哪些慎做——风险边界不建议盲目上马：大规模新建综合管廊——投资大、回收期长，区县财政难以支撑
纯公益、无收费来源的独立工程项目——无法形成自身现金流，易触碰隐性债务红线
碎片化单点整改——国务院常务会议明确要求避免工程碎片化
同时要把握分层分工： 主干大管廊、跨区域主干管网多由市级、省级平台主导；区县重点承接城区、乡镇片区末梢管网改造、镇村污水收集配套、存量管网整合运营。
（三）分类施策：不同财力区县的差异化路径
各地财政实力、债务压力差异巨大，不能套用同一套打包模式。
强财力、低债务区县： 优先做大片区一体化打包项目，申报专项债、特别国债，对接政策性银行、国有大行做长期项目融资，同步培育管网运营能力，远期谋划REITs盘活。可适度引入社会资本，采用特许经营、PPP等合规模式合作运营。
中等财力、一般债务区县： 严控新建管廊等大额投资，聚焦存量管网改造，做小而实的自平衡包。资本金优先争取上级财政资金，减少本级财政投入。以政策性资金为主，控制银行贷款总规模。
高负债、化债重点区县： 原则上不再上新重大新建项目，以存量运维、应急改造为主。优先预算内资金保障，审慎新增中长期银行贷款。核心工作是整合现有水务、管网存量资产，盘活存量现金流，优化存量债务结构，等待窗口期再谋划新增项目。结语
地下管网已从“看不见的角落”走向“六张网”的战略C位。5万亿投资规模、1600亿超长期特别国债、970亿中央预算内投资、4.4万亿专项债、8000亿政策性金融工具，资金“水龙头”已经拧开。
但对于区县而言，资金不是问题，合规才是门槛；建设不是终点，运营才是关键。从“工程代建”转向“资产运营”，从“平台信用”转向“项目信用”，从“事后应急”转向“事前防控”，这是地下管网项目谋划的真正底层逻辑。